"Gegensätze ziehen sich (nicht immer) an: Warum wir transatlantische Beziehungsarbeit brauchen"

Revised and expanded speech by Ambassador Wolfgang Ischinger before the advisory council of DZ-BANK in Berlin, June 13, 2005

I. Wie steht es um das transatlantische Verhältnis im Sommer 2005?

Während die regierungsamtlichen Beziehungen (wieder) gut funktionieren, stehen sich die öffentlichen Meinungen auf beiden Seiten des Atlantik kritisch, zum Teil fast feindselig gegenüber: nur etwa 40 % der Deutschen sehen heute die USA als eine positive Macht in der Welt. Zwei Drittel der befragten Briten meinen, dass Amerika die Interessen anderer zu wenig berücksichtige. Den USA wird weithin die Fähigkeit zu moralischer und politischer Führung abgesprochen.

In umgekehrter Richtung liegen die Dinge kaum besser: Europa hat in Amerika keinen guten Ruf. Europa gilt als verkrustet, reformunfähig, selbstgefällig und hoffnungslos dem sozialen Wohlfahrtsprinzip verschrieben. Die aktuelle Krise der Europäischen Union mit Meldungen über lautstarken Streit, über Richtungskämpfe und Budgetblockaden, hat diesen Eindruck eher verstärkt. Ironie der Geschichte: genau in dem Zeitpunkt, in dem das offizielle Washington die Tugenden der Europäischen Union neu entdeckt und Präsident Bush die Partnerschaft mit Europa öffentlich würdigt, sinkt Europa in eine schwere Krise. Vor allem in konservativen US-Kreisen wird Schadenfreude über das gescheiterte EU-Referendum in Frankreich und den Niederlanden deutlich. Braucht man dieses Europa überhaupt? lautet die Frage nach der Relevanz Europas für die Interessen der Weltmacht. Die Irak-Krise hat Narben hinterlassen, auf beiden Seiten.

Hinzu kommt, dass im letzten Jahrzehnt die Grundlage für eine bis dahin überragende, fast zwanghafte Interessenidentität zwischen Amerika und Deutschland entfallen ist: die Notwendigkeit, Deutschland zu schützen, hat sich für die USA erledigt. Und für Deutsche ist der Wunsch, von den USA beschützt zu werden, im wesentlichen entfallen. Die transatlantische ökonomische Interdependenz ist zwar immer stärker geworden, unsere existenzielle politische Abhängigkeit hingegen schwächer. Wir sind heute zwar sicherer – aber auch weltpolitisch uninteressanter, jedenfalls aus Sicht der USA.

Die Beziehung ist also komplexer, schwieriger, unübersichtlicher geworden. Viele Amerikaner sehen trotz der schlechten Erfahrungen im Irak in der Anwendung militärischer Macht weiterhin ein probates Mittel zur Weltveränderung, Europäer stehen dem nach den im 20. Jahrhundert gemachten Erfahrungen skeptisch gegenüber und sehen militärische Machtmittel allenfalls als „ultima ratio“. Amerikaner lieben ihr Militär. Die amerikanische Außenpolitik ist stark militärisch geprägt und wirkt oft „militaristisch“. Die USA befinden sich seit Jahren „im Krieg“ – mit im Irak bald 2000 gefallenen und Zehntausenden von verletzten oder verstümmelten amerikanischen Soldaten. Wir Deutschen hingegen haben die Bekämpfung des Terrorismus nie als „Krieg“ definiert – darin liegt ein tiefer Unterschied, der transatlantische Abkopplungstendenzen begünstigt. Verstärkt wird dieser Unterschied dadurch, dass Washington weiterhin an der – auch in Amerika umstrittenen – Linie festhält, die Intervention im Irak sei integraler Teil einer Strategie gegen den internationalen Terrorismus. Wir stimmen zu im Fall Afghanistan, aber eben nicht im Fall Irak.

Nachdem aber der transatlantische politische Streit über den Irak-Krieg den Historikern überlassen worden ist, ist neuerdings die Freiheitsrhetorik des amerikanischen Präsidenten in Europa auf skeptische Kritik gestoßen. Dabei sind unsere Grundziele so unterschiedlich nicht. Vergessen wir nicht, dass unsere eigene Nationalhymne den Freiheitsbegriff bereits in der ersten Zeile beschwört. Übrigens: Die DDR-Bürger, die im Herbst 1989 mit den Zügen aus Prag in den Westen kamen, haben nur ein Wort gerufen, immer und immer wieder: Freiheit.

Überlassen wir also den Freiheitsbegriff nicht den USA, als ob er für uns zweitrangig wäre, oder als ob wir nicht dieselben Grundziele hätten. Notwendig ist nicht eine Debatte über das Ob, sondern über das Wie, über Prioritäten, Instrumente und Methoden einer Freiheit, Demokratie und Menschenrechten verpflichteten Außenpolitik. Stellen wir selbstbewusst unseren europäischen Ansatz zur Diskussion, ohne uns von Washington in die Defensive drängen zu lassen: Nirgendwo auf der Welt hat es in den letzten 15 Jahren soviel friedlichen Wandel gegeben wie im Zentrum Europas, mit Berlin als Symbol: tiefgreifender politisch-ökonomischer Wandel ohne Krieg – wir können in der Debatte über Wandel im Nahen und Mittleren Osten aus eigener Erfahrung besser mitreden als viele andere!

Aber unterschiedliche Auffassungen gibt es nicht nur im Verhältnis zu Krieg und Frieden und zur Anwendung militärischer Macht: Das amerikanische Verständnis von Staat und Gesellschaft fußt auf persönlicher Freiheit und Eigenverantwortung. Bei uns wird demgegenüber skeptisch die Frage gestellt, ob man dem Bürger überhaupt zusätzliche Verantwortung zumuten könne, oder ob nicht doch der Staat die Verantwortung für den Bürger tragen müsse. In der amerikanischen politischen Vorstellungswelt kommt der – schwer ins Englische übersetzbare – Begriff des „Staats“ als für den Bürger verantwortliches „Überwesen“ kaum vor. Der amerikanische Bürger sieht im „government“ in erster Linie ein Dienstleistungsunternehmen, von dem er sich möglichst wenig bevormunden lassen möchte: Er will lieber weniger als mehr „government“, und Zuwendungen aus der Staatskasse für Sportvereine, Kammerorchester u.ä. sind weithin unbekannt. Daseinsvorsorge ist als staatliche Aufgabe nicht allseits akzeptiert, wohl aber das Produzieren von Sicherheit – nach außen und nach innen. Bei uns – die aktuelle Debatte zeigt das deutlich – sind die Erwartungen an Leistungen des Staats um ein Vielfaches größer: mit dem Begriff der „Entstaatlichung“ wird bei uns „zu wenig Staat“ kritisiert – in den USA wäre dies ein populäres Programm.

Kurt Biedenkopf hat diese Grundunterschiede einmal treffend auf den Punkt gebracht, als er sagte, „in Amerika scharen sich auch die ärmeren Schichten um die Fahne, in Deutschland schart sich auch der Mittelstand um den Sozialstaat“.

Was ist das Fazit aus alledem? Die deutsch-amerikanischen Beziehungen werden in der Zukunft nicht mehr so wie in den Zeiten des kalten Kriegs „selbsttragende“ Beziehungen sein, also Beziehungen, in denen sich der Interessenabgleich aus der gemeinsamen Bedrohungsanalyse, quasi automatisch, ergibt. Unsere Beziehungen werden in der Zukunft nur dann gut funktionieren, wenn sie von beiden Seiten fortlaufend aktiv gepflegt werden. Wir brauchen eine „managed relationship“. Auf deutsch: hier ist transatlantische Beziehungsarbeit nötig!

II. Was tun? Einige Merksätze

1. Die erste außenpolitische Priorität im transatlantischen Verhältnis sollte die Wiedergewinnung politisch-moralischer Führung durch die von den USA angeführte westliche Staatengemeinschaft sein. Das Image der USA hat weltweit gelitten, besonders durch fragwürdige Vorgänge wie z.B. um das Lager in Guantanamo. Wie neuerdings auch in der amerikanischen Debatte immer deutlicher und kritischer gesagt wird, wirken solche Einrichtungen und die Politik, die sie reflektieren, kontraproduzent: statt Terrorismus an der Wurzel zu bekämpfen, schafft man neue Anreize zur Radikalisierung in der muslimischen Welt. Amerikas Image leidet weiter.
Dies müssen wir Europäer den USA in deren eigenen Interesse klipp und klar sagen. Der Westen kann sich die Infragestellung seines moralisch-politischen Führungsanspruchs nicht leisten: nicht nur wegen des Imageverlusts, sondern weil die durch gemeinsame Werte definierte Einheit des Westens dadurch bedroht wäre. Die traurige Wahrheit ist leider, dass die USA diesen Führungsanspruch insbesondere aus der Sicht vieler, nicht nur in der muslimischen Welt bereits verspielt haben.
Merke: Es ist eine Kernaufgabe der transatlantischen Gemeinschaft zu zeigen, dass der Westen sich nicht nur zu verteidigen weiß – gegen Terrorismus, gegen illegale Immigration, nukleare Proliferation, Drogenschmuggel usw. Er muss zeigen, dass er im Stande ist, „das Gute zu tun“, im Sinne einer politisch-ethischen Verantwortung nicht nur für die transatlantische, sondern für die globale Zukunft. Gerade in dieser Frage, in der Frage seines Wertefundaments, darf der Westen sich keinesfalls spalten lassen.

Die Reaktion vieler Bürger in Amerika und in Deutschland auf die Tsunami-Katastrophe zeigt, wie groß die Einsatzbereitschaft des Einzelnen ist und welche Ressourcen verfügbar gemacht werden können, wenn nur ein inspirierendes Ziel definiert wird!

Warum war amerikanische weltpolitische Führung nach dem Zweiten Weltkrieg gerade in Deutschland so erfolgreich? Weil die USA den besiegten Gegner nicht sich selbst überlassen haben, sondern sich bemühten, Deutschland wieder auf die Beine zu helfen: Marshall Plan, Vereinte Nationen, Weltbank, NATO, Peace Corps – die Liste amerikanischer „guter“ Initiativen aus den 40er, 50er und 60er Jahren ist lang, und die Bewunderung für die USA war in Europa dementsprechend ausgeprägt.

Merke: Die Weltmacht USA braucht keine grundlegend neue Strategie zu erfinden. Sie sollte sich nur an die eigenen erfolgreichen Rezepte aus der Zeit nach dem 2. Weltkrieg erinnern, an die Zeit des „wohlwollenden Hegemon“, wie Josef Joffe das nannte.

2. Europäische Außenpolitik wird in Washington nur dann wirklich ernst genommen werden, wenn sie eigene Ziele systematisch definiert und diese mit klaren und konkreten Forderungen verbindet. In der transatlantischen Handelspolitik gilt dieses Prinzip längst: dementsprechend anerkannt und erfolgreich ist die EU in dieser Sparte.

Merke: Der Begriff „Partnerschaft“ passt auf das transatlantische Beziehungsgeflecht, weil Partner nur sein kann, wer ernst genommen wird, und weil „Partnerschaft“ eine durchaus ambitionierte Beschreibung der angestrebten und noch nicht stetig erreichten Dichte der bilateralen Beziehung ist.

Als Partner der USA muss die Europäische Union in Washington selbstbewusster auftreten. Über Form und Inhalt transatlantischer Gipfelbegegnungen muss neu nachgedacht werden. Ein größerer Gegensatz als der zwischen Auftritten des US-Präsidenten in europäischen Hauptstädten einerseits und Besuchen europäischer Führer in Washington andererseits ist kaum vorstellbar. Die USA präsentieren sich in Europa mit ihrer gesamten Machtfülle, während die Führung der EU – als Vertretung von immerhin 450 Mio. Menschen – Washington quasi durch die Hintertür betritt. Bezeichnend dafür war der Leitartikel der New York Times zur EU am Tag des kürzlichen EU-US-Gipfels in Washington: die Tatsache des Gipfels war dem Leitartikler womöglich gar nicht bekannt, jedenfalls war sie ihm keine einzige Silbe wert. Und wer hat überhaupt Kenntnis genommen von den diversen Gipfelerklärungen?

3. Außenpolitik findet grundsätzlich in zwei Formen statt: als deklaratorische oder als operative Außenpolitik. „Deklaratorische“ Außenpolitik ist es, z.B. den Zustand im Lande X wiederholt zu beklagen, ohne jedoch einen Plan zu haben, wie dieser Zustand sich verändern ließe. „Operative“ Außenpolitik geht weiter: sie definiert konkrete Zielsetzungen und setzt diese in die Tat um. Ein gutes aktuelles Beispiel dafür ist die europäisch-amerikanische Afghanistan-Politik unter gemeinsamem Einsatz militärischer, politischer und finanzieller Ressourcen.

In der EU gibt es eine Handvoll Staaten, unter ihnen die sogenannten EU-3 (Deutschland, Frankreich, Großbritannien), die operative Außenpolitik zu betreiben im Prinzip im Stande sind und entsprechende Ressourcen bereitstellen können. Für die Mehrzahl der – kleineren – EU-Staaten gilt, dass sich ihre Außenpolitik im allgemeinen in deklaratorischer Außenpolitik erschöpft und dass sie allenfalls, im Handlungsrahmen der NATO oder der EU an operativer Außenpolitik teilhaben.

Merke: Die von uns Europäern immer wieder postulierte gleiche Augenhöhe mit den USA ist nur dann eine realistische Erwartung, wenn die EU systematisch deklaratorische Außenpolitik vermeidet und eine operative Außenpolitik entwickelt. Europäische Gipfel-Erklärungen ohne Konsequenzen finden in Washington weder Respekt noch Interesse.

Abhilfe sollte die Figur des „Außenministers“ der EU schaffen, die im EU-Verfassungsvertrag vorgesehen ist. Solange dieses Amt nicht existiert, muss mit einer Hilfskonstruktion gearbeitet werden: eine – informelle –Rolle der „operativ“ befähigten Mitgliedstaaten der EU, gemeinsam mit Javier Solana und der EU-Kommission. Die andauernden Verhandlungen der „EU-3“ mit Iran sind ein interessanter Testfall für eine solche operativere amerikanisch-europäische außenpolitische Zusammenarbeit, völlig unabhängig von der Frage, ob das Verhandlungsziel, nämlich eine militärische nukleare Fähigkeit Teherans zu verhindern, erreicht werden kann.

Eine „operative“ Außenpolitik der EU wird in der Praxis aber nur dann funktionieren, wenn die kleineren EU-Mitgliedstaaten daran partizipieren können bzw. nicht marginalisiert werden. Es war für die deutsche Europa-Politik stets vorteilhaft, den kleineren Mitgliedstaaten engste Abstimmmung anzubieten, auf sie zu hören, ihr Fürsprecher zu sein und ihre Auffassungen niemals zu ignorieren. Es erfordert erhebliche Staatskunst, beides miteinander in Einklang zu bringen: informelle Führung durch einige und politische Partizipation aller, jenseits aller vertraglichen Stimmrechte und Abstimmungsmodalitäten.

4. Außenpolitische Ziele vertreten heißt, Einfluss auf die Entscheidungen anderer zu gewinnen. Einfluss erfordert Macht: entweder militärische Macht, politisch/ökonomische Macht oder Überzeugungsmacht – oder alle drei Elemente zusammen.

Militärische Macht werden wir Europäer nur im Ausnahmefall ausüben können und wollen. Wir sind deshalb in aller Regel auf die Anwendung politisch-ökonomischer Machtmittel angewiesen. Die Überzeugungs- und Anziehungskraft deutscher bzw. europäischer politisch-wirtschaftlicher Druck- oder Lockmittel hängt deshalb ganz wesentlich von unserer Wirtschaftsleistung ab.

Merke: Stagniert Europa, so stagniert auch der Einfluss Europas.Wächst unsere Wirtschaft, wächst auch unsere Macht: So einfach ist das, gerade aus Washingtoner Sicht.

Daraus leitet sich eine zwingende außenpolitische Begründung für die Notwendigkeit einer auf Wachstum und Beschäftigung ausgerichteten nationalen und europäischen Politik ab. Wachstumsziele sind nicht nur volkswirtschaftlich richtig, sondern außenpolitisch notwendig, wenn wir im Stande sein wollen, unseren Positionen Geltung zu verschaffen. Unter diesem Blickwinkel verdient die Fortsetzung und weitere Verstärkung einer entschlossenen ökonomischen Reformagenda Unterstützung nicht nur aus wirtschaftspolitischen Gründen. Sie liegt auch in unserem außenpolitischen Interesse, gerade auch gegenüber den USA.
Übrigens: eine Wachstumspolitik, die die Binnennachfrage verstärkt, reduziert auch die übergroße Abhängigkeit des Exportweltmeisters Deutschland von ungewissen Entwicklungen der US-Konjunktur!

Eine Priorität für Wachstum ist aber auch eine europapolitische Notwendigkeit, weil, wie wir jüngst gelernt haben, nur ein Europa mit Arbeitsplätzen ein für weitere Erweiterungen offenes Europa sein kann, und weil nur eine wachsende Union die Magnetkraft entfalten kann, die die Europäische Union in den vergangenen Jahrzehnten zur erfolgreichsten regionalen Friedens- und Stabilitätsordnung in der Welt gemacht hat.

5. Zwischen NATO und EU darf es zu keinem politischen Auseinanderdriften kommen. In Washington befürchten manche weiterhin, die Europäische Union werde zum weltpolitischen Gegenpol gegen die USA auf- und ausgebaut.

Die USA sollten nach den Erfahrungen der Irak-Krise eigentlich wissen: eine EU-Außenpolitik gegen die USA ist in der EU nicht konsensfähig, die USA könnten stets die EU spalten.

Merke: Europäische Außenpolitik ohne transatlantische Abstimmung ist immer eine Außenpolitik, die die politische Einheit der EU aufs Spiel setzt.

Hier ist kreatives Nachdenken über neue Formen der Verschränkung der Zusammenarbeit zwischen NATO und EU gefragt. Die Bundesregierung hat im Lauf der letzten Monate verschiedene Vorschläge zum „Upgrading“ der NATO als strategischem Diskussionsforum, bzw. zur Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen NATO und EU unterbreitet, u.a. durch gemeinsame NATO- und EU-Ministertreffen.

Institutionell könnte man noch einen Schritt weitergehen und z.B. über eine „Mitgliedschaft“ der Europäischen Union als solcher in der NATO nachdenken. Mit der EU am Tisch wäre die notwendige permanente Gesamtabstimmung zwischen USA und Europa in systematischerer Weise möglich als bisher – informell sitzt die EU ja auch heute schon am NATO-Tisch!

Interessant erscheint auch der Vorschlag, künftige NATO-Gipfel „back to back“ mit US-EU-Gipfeln zu organisieren und beide dadurch aufzuwerten. Ein solcher „Doppelgipfel“ könnte theoretisch bereits 2006 stattfinden.

6. Rückwärts oder Vorwärts?

Während Deutschland sich im Frühjahr 2005 vor allem erinnert – an das Ende des Zweiten Weltkriegs vor 60 Jahren, an den deutschen Beitritt zur NATO vor 50 Jahren, an die Knüpfung diplomatischer Beziehungen mit Israel vor 40 Jahren, an den Holocaust, durch das neue Mahnmal in Berlin –, während Deutschland sich also an schreckliche Taten in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts und an gute Taten in der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts erinnert, plant Amerika mit Begeisterung die Zukunft. Wir blicken viel zurück, Amerika vor allem nach vorn.

Wir Deutschen sollten aber lernen, den notwendigen Blick zurück stärker durch vorwärtsgerichtete Visionen und klare Zielsetzungen zu ergänzen.

Um nicht mißverstanden zu werden: es kann nicht um das Vergessen der Schrecken von Krieg, Diktatur und Holocaust gehen. Das darf gerade für Deutsche keine Option sein. Aber wir brauchen positive Zielsetzungen.

Aus dem Washingtoner Blickwinkel möchte man sich ein zukunftsbegeistertes Deutschland wünschen, das auch angesichts knapper gewordener Ressourcen bereit ist, in Europa und in der Welt mitverantwortlich zu führen und zu gestalten. Es schadet beim Blick auf einer immer stärker globalisierte Zukunft nicht, wenn wir uns dabei ein ganz klein wenig vom Zukunftsoptimismus und von der Bereitschaft zur Eigenverantwortung unserer amerikanischen Partner inspirieren lassen.

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